Uppdrag Fred
Anförande vid Utrikespolitiska institutet med anledning av publikationen av boken ''Uppdrag Fred''
För två år sedan - måndagen den 20 november 1995 - föreföll det som om ännu ett försök att få ett slut på det hemska kriget i Bosnien skulle komma att misslyckas. Efter närmare tre veckors intensiva förhandlingar på en flygbas i Dayton i USA hade ett försök att äntligen få till stånd en uppgörelse i de viktiga territoriella frågorna råkat ut för ett spektakulärt misslyckande. Motsättningarna föreföll närmast omöjliga att överbrygga. Det rådde en dov stämning i Dayton denna morgon. Historien om hur det hotande sammanbrottet ledde till den utannonserade succén inom mindre än ett dygn tillhör de skeenden som jag försöker skildra i min bok om uppdraget att bygga freden i denna del av Europa. Om hur dagen därpå det mest ambitiösa fredsavtalet i modern tid kunde föras fram till undertecknande i Paris den 14 december samma år. Vägen dit hade inte varit lätt. Sommaren och hösten 1995 blev den mest dramatiska krigsperioden sedan krigets utbrott våren 1992. Massiva krigsförbrytelser. Väldiga flyktingtragedier. Stor politisk osäkerhet och spänning i den koalition av länder som försökte att föra fredsprocessen framåt. Men till slut i alla fall samling kring den realistiska och samlade fredsstrategi som gjorde överenskommelsen möjlig. Jag har försökt att, från mitt perspektiv, ge ett bidrag till en viktig del av den europeiska samtidshistorien. Och till det betydelsefulla arbetet att lära av det som skett. Om konflikters uppkomst och karaktär. Om den internationella diplomatins nya villkor. Om fredsarbete under förutsättningar som var unika. Om de nya utmaningar som möter oss, och de nya metoder detta kräver, i det nya Europa och den nya värld som möter oss sedan vi lämnat det gamla Europas stela stabilitet och den tudelade världen bakom oss. Och det finns oerhört mycket att lära. Hela frågan om hur kriget startade, och därmed om krigets karaktär, är fortfarande i hög grad kontroversiell. Om man i Sarajevo talar om kriget som ett inbördeskrig uppfattas detta som lika felaktigt som om man i Belgrad eller annorstädes talar om det enbart som ett aggressionskrig. Som så många gånger tidigare i områdets skiftande historia ligger många av dagens och morgondagens konflikter dolda i beskrivningen av gårdagens problem. Orsakerna till det som kom att hända 1992, när kriget bröt ut, ligger förvisso i mycket hög grad i den omedelbara händelseutvecklingen då. Men jag tror ändå inte att det är möjligt att förstå dagens problem i sydöstra Europa - och Bosnien är bara en del av dem - utan att också ha ett längre och bredare europeiskt och historiskt perspektiv. I grunden handlar det om ett europeiskt inbördeskrig på en del av vår kontinent där den historiska utvecklingen har varit både ovanligt rik och ovanligt komplicerad. En av de bästa böcker jag läst om Jugoslaviens moderna historia - Richard Wests bok om Tito - inleder litteraturförteckningen med att säga att grundläggande för förståelsen av regionen är läsningen av Edward Gibbons monumentalverk om det romerska rikets nedgång och fall, och då i synnerhet de volymer som behandlar perioden från Karl den Stores kröning år 800 till Konstantinopels fall år 1453. Där skildras ursprunget till den konflikt mellan katolicism, ortodox kristendom och islam som än till den dag som i dag är har så stor betydelse för utvecklingen i denna del av Europa. Denna kontakt mellan olika kulturella traditioner, med religionen som bärare av dessa, är den ena sidan av områdets speciella karaktär.
Den andra är att ingen annan del av Europa har som denna dominerats av multinationella imperier under större delen av sin historia. Först det romerska väldet, som i större delen av detta område övergick i det bysantinska imperium som svarade för stabilitet under ytterligare ca ett årtusende, innan detta i sin tur kom att ersättas av det ottomanska imperiet under ytterligare ca ett halvt årtusende. Och de delar av regionen som inte låg under detta multinationella imperium var i huvudsak en del av det habsburgska, likaledes multinationella imperiet. Visst fanns det begränsade tidsperioder av mer nationell självständighet i delar av området. Men det var i allmänhet korta perioder som snabbt passerade revy, innan imperiernas makt och mångfald åter etablerade sin dominerande ställning över regionen. Denna årtusendelånga period av multinationell imperiemakt ledde till att det etablerades en etnisk och kulturell mosaik som saknade motstycke i andra delar av Europa. Det var när nationella stater - baserade på etnisk tillhörighet - under 1800-talet började att bli organisationsformen på modet i Europa som problemen började att bli tydliga. Den tidens nationella väckelse ledde ju till att den ena nationen efter den andra strävade efter att skaffa sig ett eget språk, en egen kultur, en egen historia, en egen armé och en egen stat. De mångkulturella imperierna skulle ersättas av de nationella staterna. Denna nationella strävan var i tydlig och omedelbar konflikt med den mångnationella mosaiken i större delen av sydöstra Europa. Och därför har vi under ett århundrade sett hur processen med att sätta upp nationella stater ofta har varit också en process av etnisk resning, där de nya stater som satts upp har sett representanter för andra kulturella grupperingar, med band till andra stater eller centra i regionen, som ett hot mot sin egen stabilitet och självständighet. Det sydslaviska väldet - Jugoslavien - var ett försök att delvis rida spärr mot denna utveckling. Men även under mellankrigstidens monarki fanns spänningarna, och under det andra världskriget kom de att blossa upp med stor brutalitet. Det var framför allt mellan kroater och serber, med den kroatiska fasciststatens mycket brutala politik, som motsättningen kom att bli så djupgående. Och inbördeskriget skördade betydligt många fler döda än de strider som fördes mot dem som kommit utifrån för att ockupera området och bekämpa dess intressen.
Titos diktatur höll samman den sköra jugoslaviska konstruktionen. Ofta glöms den stalinistiska brutalitet med vilken denna etablerades. Och en del av det som Tito ansåg nödvändigt för att konstruktionen skulle fungera var att släta över allt det hemska som hade hänt mellan de olika befolkningsgrupperna. Men minnena levde kvar, liksom åtskilligt av de mer eller mindre extrema nationalistiska ambitioner som bar fram dem. Och när hela den jugoslaviska konstruktionen började att knaka i fogarna, inte minst som en följd av den socialistiska ordningens ekonomiska misslyckande, följde många av de konflikter som uppkom de nationella gränserna och kläddes i tilltagande drag också i nationalismens dräkt. Det ena steget ledde snabbt till det andra i detta upplösningsdrama. De gemensamma jugoslaviska institutioner som Tito satt upp blockerades av de tilltagande konfrontationerna mellan de olika nationella ambitionerna. Och varje nationell grupp såg roten till sina olika problem i att andra nationella grupper på det ena eller det andra sättet hade tagit för sig för mycket. Kroatien strävade efter så stark självständighet som möjligt inom de gamla republikgränser som man ansåg som sina. I Serbien strävade man också efter en nationell samling och frigörelse, men då inom gränser som drogs kring det som de på sina egna grunder ansåg vara serbiska områden. Här blev nationalismen medlet för den sönderfallande kommunismen att bevara sin makt och ställning, medan den i Kroatien blev ett medel att också vräka denna kommunism över ända. Konflikten mellan serber och kroater i Krajinas bergstrakter och på Slavoniens slätter bilades tillfälligt genom Cyrus Vance medling och insatsen av FN-trupper i början av 1992. Men det faktum att den konflikten aldrig fick någon tillfredsställande politisk reglering - närmare en tredjedel av Kroatien var utanför den kroatiska regeringens kontroll, landet var i realiteten inte ett självständigt land - gjorde att den när som helst kunde explodera igen. Det fanns ingen fred. Bara en vapenvila. Bosnien hade alltid legat mitt emellan de kroatiska och serbiska ambitionerna. Men också mellan kulturströmningar från alla möjliga håll.
Bosnien hade, om man inte går tillbaka långt i medeltidens helt annorlunda statsformer, aldrig varit en självständig stat. Som en administrativ enhet inom dagens ungefärliga gränser uppvisar det dock en betydande historisk kontinuitet. Men det har alltid funnits en yttersta makt någon annanstans. Under närmare ett halvt årtusende fanns den i Istanbul, därefter under nästan ett halvt århundrade i Wien, sedan dess i huvudsak i Belgrad, med Zagreb som undantag under andra världskriget. Sarajevo var alltid en stad i ett land i ett större sammanhang. Och det var också detta som gav möjligheten att klara av de komplicerade maktförhållanden som följde av landets kulturella delning i olika grupper. Hade den yttersta makten legat i landet självt, fanns det en risk för att konkurrensen och kampen om denna makt skulle vräka möjligheterna till samlevnad mellan de olika grupperna över ända. När Jugoslavien skapades efter det andra världskriget, hade fem av dess sex olika republiker en nationalitet som var dominerande. Undantaget var Bosnien. Och problemen med hur man skall se på Bosnien och dess olika grupperingar fanns under hela den jugoslaviska tiden. Medan den serbiska och den kroatiska nationen definierades genom sina religioner, och hela den kulturella tradition dessa representerade, ville man under lång tid inte på samma sätt definiera muslimerna som en nation och nationalitet med samma ställning. Men det fanns under hela efterkrigstiden en stark strävan hos många av dem att bli erkänd och sedd som en separat nation i Bosnien på samma sätt som serber och kroater var det. Och gradvis kom detta att lyckas. Under Jugoslaviens sista decennier framträdde muslimerna officiellt som en nation av samma karaktär som serber och kroater. I det jugoslaviska upplösningsdramat var det tidigt tydligt att Bosnien skulle komma att bli det avgörande problemet. Och spänningarna kom egentligen från två olika håll. Dels från den större konflikten mellan serber och kroater, främst inom de kroatiska republikgränserna, som knappast kunde undvika att sprida sig in i Bosnien. Inte minst därför att ett serbiskt kontrollerat område inne i Kroatien var omöjligt att upprätthålla utan motsvarande serbisk kontroll över områden som låg mellan detta och Serbien självt.
Dels från de svårigheter som skulle uppstå när det gällde att bygga oberoende och självständiga bosniska maktstrukturer som fullt ut accepterades av alla tre befolkningsgrupperna, och som för första gången i den relevanta historien inte var en del av en vidare och större helhet, med de balanserande möjligheter som detta innebar. Tidigt förbereddes det för krig i Bosnien. Mycket tydligt från den serbiska sidan. Något också från den muslimska. Med största sannolikhet också från den kroatiska. Krigsförberedelserna i Bosnien var en integrerad del i den vidare serbisk-kroatiska konflikten liksom av den kommande kampen om makten i Bosnien självt. Att leka med tanken på ett självständigt Bosnien var, det måste alla ha vetat, att leka med elden. Inom landet fanns det förvisso de som drev på. En och annan muslim som kanske trodde att detta, i kraft av att de var den enstaka största befolkningsgruppen, skulle bli “deras” stat. Och kroater som främst såg intresset av ett Bosnien som inte låg under Belgrads kontroll. Men det var främst omvärlden som uppfattades som pådrivande för självständighetssträvandena. När den plötsligt satte alla de jugoslaviska republikernas självständighet på dagordningen var det inte alldeles lätt för de som var rädda för konsekvenserna att hålla emot. Och det var heller inte säkert att det fanns något realistiskt och rimligt alternativ till den farliga självständighet man snubblade fram mot. Beslutet om självständighet var i grunden ett beslut för krig. Det visste man. Vad man grovt felbedömde var vad detta krig skulle komma att innebära. Man underskattade alldeles tydligt de förberedelser för en sådan väpnad konflikt som fanns på den serbiska sidan. Snabbt blev kriget stort och grymt. De serbiska friskarorna, med understöd av det som fanns kvar i landet av den gamla jugoslaviska armén, etablerade med våld och terror etniskt renade områden i den ena operationen efter den andra under våren och sommaren 1992. Plötsligt stod vi där med krig och etnisk förföljelse och massivt barbari mitt inne i Europa. Kunde det ha förhindrats? Alla misslyckades. Den Europeiska Unionen hade vid denna tidpunkt knappast någonting alls som kunde betecknas som en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik. Motsättningarna i bedömningen av hur frågan skulle hanteras var djupgående, och beslutsfattandet drevs i många fall mer av inrikespolitiska hänsyn än av gemensamt europeiskt ansvarstagande. Och därtill kom självfallet, att den Europeiska Unionen saknade så gott som alla de instrument som är nödvändiga för att ge kraft och tyngd åt ett utrikespolitiskt agerande i en känslig och besvärlig situation. Europa hade ambitioner, men dessvärre inte så värst mycket mer än så. Med NATO var det tvärt om. Här fanns det förvisso militära resurser, men å den andra sidan fanns här inga ambitioner alls att låta dem komma till användning. Militärt stod NATO, d v s i praktiken USA, lika handfallet som EU stod handfallet politiskt. Det går inte att veta om konflikten hade kunnat förhindras. Jag tycker i alla fall att det är möjligt att hävda, att en internationell politik som förenat begränsade militära insatser med mer kraftfullt och framsynt politiskt agerande hade haft bättre möjligheter än vad som blev fallet. Att bara medla och försöka att förena ståndpunkter räcker sällan när det gäller konflikthantering i denna region. Under vårt arbete tillsammans brukade Richard Holbrooke ibland hojta åt mig att jag var “för svensk”, och då menade han just detta. Tron på neutralitet, opartiskhet, medling och annat motsvarande, som ofta förknippas med svensk utrikespolitisk tradition, leder inte alltid så långt i konflikter och områden som dessa. Ofta krävs klara ståndpunkter i förening med möjlighet till att sätta kraft bakom orden. Kanske hade det varit möjligt att få stopp på eländet under 1991 innan det hade gått för långt. Hade omvärlden dels ingripit militärt mot beskjutningen av Vukovar och Dubrovnik, och därmed markerat mycket tydligt mot serbiska våldsutbrott, dels politiskt agerat samlat och starkt för interna uppgörelser i såväl Kroatien som Bosnien innan den fulla självständigheten kunde erkännas, hade detta möjligen kunnat hejda och begränsa konflikten. Kanske hade Bosnien kunnat räddas. Det blev FN som fick ansvaret för att klara konflikten när denna väl hade brutit ut. Och än i dag är FN i viss utsträckning sargat av de sår man fick under åren med ansvaret för att hantera konflikterna i det f d Jugoslavien. En stor del av den skepsis mot FN som finns inte minst i den amerikanska debatten har sin grund i en mycket kritisk syn på det som FN gjorde - eller inte gjorde - under sina år i Bosnien. Mycket av detta är orättvist. Ofta glöms det bort att FN-soldaterna sändes till Bosnien med det begränsade uppdraget att skydda och säkra de humanitära hjälpsändningarna. Och att konsekvenserna av kriget om inte dessa hjälpsändningar hade kommit fram hade varit än mer fruktansvärda. Sommaren 1992 var det ett allmänt antagande att Bosnien gick mot massvält under den kommande vintern. Att detta kunde förhindras under de tre hårda krigsvintrarna var FN-insatsens förtjänst. Till detta kom att avståndet mellan resolutioner i New York och realiteter i Bosnien till slut blev så stort att förtroendet förlorades. Sin tragiska fulländning fick detta i händelserna i Srebrenica i juli 1995. Här föll inte bara ett område som FN:s säkerhetsråd hade förklarat som säkert, utan förhoppningsvis också en politisk vårdslöshet som i efterhand framstår som djupt olycklig och ansvarslös. FN:s säkerhetsråd är skyldigt till betydande fredsförsumlighet genom sitt sätt att producera resolutioner utan resurser, och därmed underminera FN:s eget anseende med konsekvensen att människor som trott och hoppats förlorade inte bara hoppet utan i många fall också livet. Det var Ratko Mladic som massakrerade männen i Srebrenica. Men det var länderna i FN:s säkerhetsråd som gjorde detta möjligt genom att förespegla dem en säkerhet som inte fanns. Trots misslyckandena kom FN att göra avgörande insatser i Bosnien. Jag har redan nämnt den humanitära betydelsen. Att rädda människoliv är viktigt, och det gjorde man i mycket stor omfattning. Men jag är dessutom övertygad om att FN:s närvaro från sensommaren 1992, med början på Sarajevos flygplats, som räddade Bosnien, och då i all synnerhet dess muslimer, från det totala sammanbrottet och den totala katastrofen. Fredssträvandena från FN:s sida i f d Jugoslavien kom också att få ännu ett alldeles unikt och betydelsefullt inslag. Genom säkerhetsrådets beslut att sätta upp en internationell tribunal för att åtala, pröva och döma för brott mot mänskligheten och krigets lagar togs ett närmast revolutionerande steg av världssamfundet. Något sådant hade aldrig tidigare gjorts. Andra världskrigets segrartribunaler över de besegrade i Tyskland och Japan var någonting helt annat. Till stor del var det här den segrandes rätt som skipades. Och det skedde efter fredsslut som grundats på villkorslös kapitulation av den ena sidan. Det gick fort. Det vändes ett blad i historiens bok, och man kunde börja att skriva på nytt. Det var en del av en snabb reningsprocess. Här är det annorlunda. Freden grundas i grunden på en politisk kompromiss. Och dagens rättegångar mot de som åtalas för brott mot mänskligheten och mot krigets lagar måste föras med full respekt för alla de principer vi har för att skydda den enskilde, förhindra rättsövergrepp och se till att det verkligen är sanningen vi söker. Detta är viktigt inte minst för att tribunalens domar skall kunna bli en del av den process av läkande som regionen så väl behöver. Domarna måste accepteras inte minst av dem som kommer från samma grupp som den eller de som dömts. Sker inte det, och tribunalen uppfattas som riktad mot den ena eller andra gruppen, i stället för mot individer som gjort sig skyldiga till brott, kommer det inte att fungera. Det kommer att ta tid. I dag är cirka åttio personer åtalade. De enda rättegång som hitintills slutförts tog cirka ett år efter det att den inletts, och det tog cirka ett år från det att den anklagade förts till tribunalen i Haag tills dess att rättegången började. Samtidigt är det uppenbart att listan på åklagade inte kan vara uttömd. Ingen av de serbiska paramilitära ledare som är ansvariga för brutal etnisk resning t ex längs Drina våren 1992 är åtalade. En av dem är i dag kandidat till posten som president i Serbien. Ingen av dem som på kroatisk sida måste bära det politiska och det militära ansvaret för den massiva och medvetna etniska rensningen i västra Slavonien och Krajina våren och sommaren 1995 har ännu åtalats. Och det finns muslimska befälhavare vars grymhet och övergrepp är av den arten att de inte borde kunna undgå åtal. Det är lätt att se att dessa processer kommer att pågå under mycket lång tid. Och att det under tiden kan komma att göra läkandet svårare. Samtidigt är de alldeles nödvändiga för att långsiktigt rida spärr mot ett upprepande. Att det hemska under andra världskrigets år förträngdes var en bidragande orsak till att konflikten 1992 detonerade på det sätt den gjorde. Och det är dessutom av betydelse för utvecklingen i regionen i dess helhet att det står skrivet i eldskrift att omvärlden inte kommer att acceptera de som ännu en gång vill gå den brutala etniska rensningens väg. Men det är ännu en öppen fråga om tribunalen kommer att lyckas med den viktiga uppgift den fått. Svaret på den frågan kommer att vara viktigt inte bara för denna region, utan också för ansträngningarna att uppnå rättvisa i andra konflikter i andra delar av världen. Det var i mycket hög grad oenigheten över Atlanten under dessa år som förlängde kriget i Bosnien med alla de konsekvenser som detta fick, politiskt lika väl som mänskligt. I USA trodde man ofta att man hade överlåtit ansvaret för dessa frågor på européerna, och att svårigheterna i fredsprocessen visade att dessa saknade kraften och förmågan. Men sanningen är att det amerikanska politiska systemet saknar förmågan att frikoppla sig från något avgörande internationellt skeende. Och därmed kom det hela tiden över fredsarbetet att sväva en osäkerhet om vad den stundtals frånvarande, stundtals närvarande, amerikanska makten kunde tänkas vara beredd att göra eller att inte göra. Det var tydligt att europeiskt agerande som inte var integrerat med amerikanskt knappast var möjligt. Och det motsatta kom också att gälla, även om det måhända var mindre uppenbart. Ett ensidigt amerikanskt agerande skulle inte kunna vara framgångsrikt utan stöd och resurser som bara de europeiska länderna skulle kunna att klara av att ge. Och till detta kom Rysslands roll. Jag upplevde ofta hur man inte minst i det amerikanska agerandet såg ner på Rysslands vilja och Rysslands möjligheter. Men erfarenheten under mina år kom att visa att detta var och är en felaktig bedömning. Det finns från den nya ryska statens sida en vilja att spela en både konstruktiv och kraftfull roll också i känsligt internationellt samarbete som detta, en vilja som det vore grovt oklokt att inte ta tillvara på ett bättre sätt än vad som ofta kom att ske i fredsarbetet i Bosnien under de gångna åren. Det var - det får aldrig glömmas - först när alla de ledande aktörerna enades om en realistisk och konstruktiv politisk strategi, och var beredda att med kraft agera för att den förverkligades, som det blev möjligt att stoppa kriget. Och att gå över till uppgiften att diskutera hur en fredsoperation skulle utformas. När fredsoperationen i Bosnien sattes upp sent 1995, kom det att bli en operation som i stor utsträckning byggdes upp som anti-tesen till allt det som FN hade representerat under sina år i Bosnien. Att omständigheterna var radikalt annorlunda och bättre var självklart - för FN brinnande krig - för den nya operationen ett undertecknat fredsavtal som skulle omsättas i verklighet. Men strävan efter anti-tesen kom dock att ställa till problem för ansträngningarna i dess helhet. Den ena anti-tesen handlade om de militära styrkorna. Om FN på den militära sidan haft mycket omfattande mandat med mycket begränsade resurser, fick den NATO-ledda fredsstyrkan ett mycket snävt mandat men utomordentligt omfattande resurser. Den andra anti-tesen handlade om förhållandet mellan det militära och det politiska. Om FN hade haft en integrerad operation under, åtminstone på papperet, klar politisk ledning, gjordes i Dayton stora ansträngningar för att bygga brandväggar mellan det militära och det politiska i olika avseenden. Snart blev det tydligt hur detta ledde fel. Brandväggarna mellan det politiska och det militära hade kommit till som en reaktion mot de politiska restriktioner på användningen av militär makt, främst flygoperationer, som främst USA upplevt under FN-tiden. Men de kom i stället att leda till än hårdare begränsningar, allra främst från amerikansk sida, på de militära styrkornas möjligheter att göra insatser till stöd för det politiska arbetets olika delar. Striden om den Höge Representanten var en strid mellan olika filosofier om hur fredsoperationen skulle bedrivas. Européernas ville ha en politisk ledning för en fredsoperation där de såg de politiska, ekonomiska och andra civila insatserna som de på sikt avgörande för om fredsavtalet skulle kunna förverkligas eller inte. Amerikanarna lade inledningsvis tyngdpunkten på det renodlat militära, och ville inte ha någon samlad eller stark civil eller politisk auktoritet. Medan NATO kunde göra en flygande start med IFOR-styrkorna - år av planering, miljarder i resurser, omedelbart övertagande av så gott som allt som FN byggt upp under sina år i Bosnien - tog det avsevärt längre tid för mig att etablera den funktion som jag hade getts ansvaret för. Jag fick en resolution av FN:s säkerhetsråd, och med den på fickan, men ingenting mera, fick jag försöka att göra så gott jag kunde. Och de inledande viktiga månaderna blev också månader när jag både skulle ha intensiv krishantering, försöka formulera en mer långsiktig strategi samt sätta upp en stor och alldeles unik internationell organisation och operation bokstavligt talat från ingenting alls. Det stora misslyckande som överföringen i Sarajevo innebar var med all sannolikhet förprogrammerat i den lösning som etablerades i Dayton i förening med den uppenbara oviljan på alla sidor i detta skede, till försoning. Men detta till trots hade situationen sannolikt kunnat hanteras bättre med en kraftfullare och klar civil och politisk organisation i förening med en militär operation som också var beredd att hjälpa till och ge de politiska och civila insatserna ett tydligt stöd. Nu hade vi vare sig det ena eller det andra under dessa viktiga första månader. Gradvis har mycket förändrats under fredsoperationens gång. Gradvis har NATO-styrkorna varit beredda till insatser som under inledningsskedet omfattades av näst intill tankeförbud. Och mer kommer med all sannolikhet att komma. Och gradvis finns det nu en växande insikt om det som jag predikat i varje föredragning inför varje församling alltsedan slutet av 1995 - att det är de politiska och civila och ekonomiska frågorna som är de alldeles avgörande. Den respektingivande militära styrkan är en alldeles nödvändig bas för de samlade ansträngningarna. Med militär makt kan man skilja arméer åt, men man kan aldrig med militär makt allena förena människor, främja försoning och få dem att sakta bygga ett enat samhälle. Och det är denna senare uppgift som gör att fredsprocessen i Bosnien är så unikt ambitiös och svår. Historien om fredsansträngningarna i Bosnien är i mycket hög grad historien såväl om såväl EU:s stapplande försök att etablera en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik som om relationerna över Atlanten mellan Europa och USA. Inte minst de senare går som något av en röd tråd genom min bok. Det fanns ingen gemensam utrikes- och säkerhetspolitik inom EU när kriget bröt ut, och det som finns i dag är dessvärre inte så mycket mera. Samtidigt har det bosniska dramat tydligare än någonting annat visat den alldeles påtagliga nödvändigheten av en sådan. Jag såg i Bosnien hur den nationella utrikespolitiken i situationer som denna reducerades till någonting som i allt väsentligt var för inrikes konsumtion, men vars utrikes relevans var plågsamt liten, ofta inte ens möjlig att notera. Och det gällde inte bara små nationer, utan också sådana som gärna vill beteckna sig själva som stora. Alla var ensamma för små. I dag finns ett omfattande maskineri för att koordinera utrikespolitiska ställningstaganden inom EU:s ram. Sin betydelse har förvisso detta. Ländernas syn på saker kommer närmare varandra. Om det i det jugoslaviska dramats inledning fanns betydande spänningar mellan olika EU-stater är så näppeligen fallet i dag. I denna mening är EU:s utrikespolitiska arbete både viktigt och framgångsrikt. Och för ett mindre land som Sverige har detta snabbt blivit vår kanske allra viktigaste utrikespolitiska arena. Men steget från samordning till agerande är lika långt som det är avgörande. Och det är här kontrasten mot USA är så skrämmande tydlig. I USA är processen att komma fram till ståndpunkter förvisso inte okomplicerad. Medan man i EU har att koordinera olika nationella synpunkter har man i Washington att harmonisera olika institutionella synpunkter. Allt formas i en ständigt fortgående dialog mellan utrikesförvaltningen, försvarsintressena, de internationella finansiella hänsynstagandena, underrättelseapparaterna och de rent inrikespolitiska hänsyn som tydligt finns i kongressen men som inte sällan styr också Vita Husets reaktionsmönster. Och den institutionella rivaliteten mellan dessa olika intressen är ibland både hård och djup. Det kan flyta mycket blod i de interna debatterna i Washington. Men när denna apparat väl kommit fram till en politik, då har USA resurser att börja att sträva efter denna politiks förverkligande som Europa så gott som helt saknar. Det är inte alltid som jag varit imponerad av den analytiska halten eller den strategiska synen i den politik som kommit ut ur processen i Washington, men det har nästan alltid funnits skäl att imponeras av det sätt på vilket resurser kan koncentreras och koordineras för att förverkliga den politiska linje man valt. Denna bok skildrar många tillfällen då man från andra sidan Atlanten rörde till koncepten, gjorde konstiga solonummer, missuppfattade saker och skamlöst tog åt sig äran för sådant som inte var någonting eller gjorts av andra. Där kortsiktighet och den ständiga inrikespolitiska sidoblicken nästan helt dominerade. Den inte minst i amerikanska media populära bilden av det skinande amerikanska ledarskapet ter sig för de deltagande i processen inte sällan dramatiskt annorlunda. Men det viktigaste i skildringen är dock inte detta, utan det lika enkla som grundläggande konstaterandet att det som skildras i denna bok i avgörande delar aldrig hade varit möjligt om det inte funnits detta USA med dess förmåga att också använda makten som politiskt instrument. Det finns ingen en gång för alla given anledning till att Europa inte skulle kunna åstadkomma mycket stora delar av det som USA lyckats med att åstadkomma. Som Hög Representant i Bosnien hade jag många gånger önskat att det funnits en stark EU-apparat med resurser och möjligheter i Bryssel för att kunna samarbeta med och balansera den starka amerikanska apparat som finns i Washington. Både Europa och USA var nödvändiga delar av fredsoperationen, men det hela blev tydligt allt mer haltande. Med ett Europa och USA som kunnat samarbete på bättre villkor hade den samlade ansträngningen blivit både bättre och starkare. Det hade båda haft mycket att vinna på. EU-länderna har svarat för väl över hälften av de samlade såväl militära som ekonomiska insatserna i Bosnien i krig såväl som i fred, och har i bägge dessa avseenden varit betydligt, ibland flerdubbelt, större än USA. Ändå är det ofta USA som kommit att dominera den politiska processen och sätta en bild inte minst i media av att svara för alla problems lösning. Men detta är ingenting som européer har någon anledning att lasta amerikanarna för. Det är inte USA, utan vi själva, som bär ansvaret för europeiska tillkortakommanden. Därför är det en absolut nödvändighet att skapa en bättre gemensam utrikes- och säkerhetspolitik i Europa. De steg som nyligen beslutats i och med fördraget i Amsterdam leder i rätt riktning, men är på tok för små. Att så tydligt som möjligt gå vidare på denna väg är nödvändigt både för att vi européer skall kunna vara herrar i eget hus som för att vi skall kunna utveckla det nära samarbete med USA som är av absolut vital betydelse för vår framtid. Och i tilltagande grad kommer det också att bli nödvändigt för att utveckla relationen till det allt viktigare Ryssland. En sådan gemensam utrikes- och säkerhetspolitik måste också kunna ha en militär komponent. Hur den kan se ut tror jag inte att det finns någon en gång för alla given lösning på. Men jag tror att det är viktigt att det byggs upp europeisk stabskapacitet för att planera och diskutera militära insatser, och att Europas nationer också i tilltagande grad ser sina arméer som instrument som skall arbeta samman över nationsgränser i stället för att till tänderna rustade bara försvara dem. Det handlar i mångt och mycket om det nya NATO som nu växer fram. Om det “gamla NATO” föddes och formades av uppgifterna kring det delade Berlin, har det “nya NATO” nu formats av uppgifterna med att i bred internationell samverkan stödja arbetet med att ena Bosnien. Och även om mycket återstår att göra har det ändå varit fascinerande att se en organisation genomgå en så genomgripande förändring. NATO behöver tydligt förstärka sin politiska förmåga till analys och beslutsfattande - här är de stora militära planeringsstabernas dominans fortfarande för stor - och det är dessutom en nödvändighet att finna former för att tydligare balansera det annars alltför dominerande amerikanska inflytandet. Men i sina huvuddrag är det “nya NATO”, vars födelse i Bosnien jag var med om, på väg att bli en självklar och av alla accepterad centralpunkt i de militära säkerhets- och fredssträvandena i Europa. Mitt arbete i Bosnien var bara början på ett fredsarbete som kommer att sträcka sig under lång tid framöver, och som måste ha ett perspektiv som omfattar regionen i dess helhet. Inledningsvis försökte jag säga något om denna regions speciella karaktär. Och det finns absolut ingenting som tyder på att regionen i dess helhet i dag nått ett tillstånd av stabilitet och säker utveckling mot fred och demokrati och mänsklig värdighet. Tvärt om. I viktiga delar av regionen - inte minst i och kring Serbien - byggs nu spänningar upp på ett sätt som förr eller senare kommer att utlösas. I denna region möts inte bara de äldre kulturella traditioner jag försökt att ge en bild av, utan också den nationalism som kommit att födas ur dem. Här möts också de desperata resterna av den kommunism och den fascism som förstört så mycket för vårt Europa under detta århundrade. Och alla dessa möten sker i och mellan stater med svaga demokratiska traditioner, vacklande ekonomier och enorma sociala spänningar. Därmed är jag övertygad om att den europeiska utrikes- och säkerhetspolitiken här kan komma att ställas inför sina kanske svåraste utmaningar under kommande decennier. Och de kommer man inte att klara om man inte tar tillvara de lärdomar som kan och måste dras av det som hänt i och kring Bosnien. Det kommer att krävas såväl en säkerhetsnärvaro som en tydlig strategi för ekonomisk integration och politisk demokratisering i hela området söder om Slovenien och norr om Grekland. Men den militära närvaron är bara en grund. Det är de politiska och ekonomiska frågorna som är de avgörande. Och jag är inte minst oroad över hur konflikten kring Jugoslaviens upplösning lett till ett mäktigt fattigdomsbälte från det Adriatiska till det Svarta Havet. Medan Europas samtliga andra delar under 1990-talet har gått framåt, många av dem dramatiskt så, har detta område sjunkit tillbaka på ett sätt som är alarmerande. Det kommer i många fall att ta decennier för dem att komma tillbaka till den punkt där de startade, och under den tiden kommer andra att fortsätta att utvecklas vidare. Det måste till en radikal ekonomisk reformpolitik för att situationen inte skall bli allt sämre. Men nationalism och kommunism är dåliga vägvisare i en tid när det är integration och frigörelse som är vägen till ekonomisk och social utveckling för länder. Man stänger sig inne, håller fast vid det gamla, lever på retorik och klagar på den hjälp från omvärlden som under omständigheter som dessa aldrig kommer att kunna vara tillräcklig. Utan en radikal ekonomisk reformpolitik kommer den sociala och politiska krisen i området i dess helhet att fördjupas. I Bosnien tog vi oss långsamt framåt. Arbetet med det s k snabbstartprogrammet var en nydaning när det gällde att koppla fredsarbete med statsbyggande och ekonomiska reformansträngningar. Trots svårigheter kom vi också att föra de avgörande delarna av detta i hamn. Det som skulle behövas är ett snabbstartprogram med motsvarande bredd och motsvarande filosofi av öppenhet och integration för området i dess helhet. Och med motsvarande grad av internationellt engagemang, inte minst från Europas sida. En blygsam början har gjorts med den s k regionala ansatsen. Men den är just blygsam, och den är just bara en början. Jag möter ofta reaktioner inför fredsarbetet i Bosnien som kännetecknas av en betydande otålighet. Det finns ibland en tro att vägen från principer på ett papper i Dayton till förverkligandet är snabb och rät, och en ovilja att inse att freden i många avseenden bara är krigets fortsättning, om än med andra medel, och att de politiska strävanden från de olika gruppernas sida som förde Bosnien till kriget i grunden inte förändrats sedan dess. Man verkar tro att kriget var ett litet missförstånd som lätt kan klaras upp. Otåligheten inför fredsarbetet tar sig inte sällan uttryck i förslag om att fredsavtalet skall göras om. Med rätta pekas på hur ambitiöst, gränsande till utopistiskt, det i sina olika delar är, och vilka svårigheter som fredsarbetet under den tid som gått haft att kämpa med. Och inte sällan leder detta fram till tanken att avtalet skulle revideras i riktning mot en tydligare och mer definitiv delning av Bosnien. I bakgrunden ligger inte sällan förhoppningen att det internationella engagemanget då skulle kunna avvecklas snabbare och billigare. Men det är livsfarligt. Jag är helt och fast övertygad om att delningens väg inte leder till en starkare fred och mer av stabilitet i denna del av Europa, och att de som leker med dessa tankar i själva verket leker med elden. En total delning av Bosnien riskerar att bli en delning i blod. Allra främst gäller detta förhållandet mellan muslimer och kroater i stora delar av centrala Bosnien. Ibland sägs att det skulle räcka med att ge serberna deras områden. Men även om det område som är dagens Republika Srpska hade en serbisk majoritet före kriget, är det områden till vilka många muslimer och kroater skall ha rätten att återvända om de så skulle vilja. Hur många som faktiskt kommer att göra det är en öppen fråga, men att förneka dem den rätten är knappast möjligt i ett Europa som sätter individens frihet och rätt högt. Och till detta kommer att det aldrig kommer att räcka med att bara ge serberna “deras” områden. Det kommer inte att dröja länge innan främst Hercegovinas kroater kommer att kräva samma sak för egen del. Och då kommer vi snart att få se ett faktiskt etablerande av ett Stor-Serbien, ett Stor-Kroatien och en liten inträngd muslimsk stat däremellan. Att tro att detta skulle vara stabilt är naivt. Ett sådant Bosnien skulle inte kunna överleva. Men än mer avgörande är, att en delningspolitik i Bosnien omedelbart skulle få följder för regionen och Europa i dess helhet, med nya delningsförsök och etniska rensningar, och med allt större svårigheter att lösa också andra viktiga uppgifter vi kommer att stå inför under kommande decennier. I Kroatien skulle Tudjman eller hans efterföljare få en förevändning för sin faktiska vägran att låta fördrivna serber komma tillbaka, och i östra Slavonien skulle svårigheterna att någonstans i denna region rädda något av möjligheterna till samlevnad mellan serber och kroater bli ännu mycket större. Den totala separationen mellan serber och kroater skulle vara illavarslande för framtiden. Och i alla de områden som påverkas av den vidare albanska frågan skulle problemen bli allt större. En delning mellan serber och albaner i eller kring Kosovo skulle med allra största sannolikhet leda till en konflikt. Och riktigt farligt skulle det riskera att bli när den inträngda staten Makedonien - den klassiska skärningslinjen för olika intressen - skulle göras till föremål för samma delningsfilosofi. Vi skulle riskera att snubbla från det ena kriget till det andra om detta skulle bli vår linje. Det senaste århundradets strävan att sätta upp nationella stater i detta mångnationella område har lett till krig, på krig, på krig. Förvisso har detta varit ett område där olika kulturer och religioner och folk mötts och blött under århundraden. Men det finns anledning att peka på att den ibland vanliga föreställningen om denna del av Europa som ett område av eviga konflikter och trätor är avsevärt mer fel än vad den är rätt. Under imperierna kunde kulturer och religioner leva samman och utvecklas i relativ harmoni och med ömsesidig respekt. Det var när nationalismens gift med dess krav på delning och renhet kom till detta den kulturella mosaikens område som blodet började att flyta. Och därmed borde det också vara tydligt vilka vägar som finns för framtiden. Förhoppningsvis står vi i dag vid ett vägskäl där det är möjligt att välja en annan väg än den som hitintills har varit den dominerande. I stället för successiv separation borde vi sträva efter gradvis integration. Men detta kommer inte att vara möjligt med förlitande enbart på de politiska och andra krafter som finns i regionen självt. Därtill är den historiska belastningen och de centrifugala krafterna för starka. Jag tror bara det kommer att vara möjligt att på allvar komma bort från separationens och delningens väg när det europeiska samarbetets strukturer och integrationssträvanden på allvar börjar att påverka utvecklingen i regionen i dess helhet. Den europeiska integrationen har varit fredskraften framför alla andra i Europas andra krigshärjade områden. Under kommande decennier måste den ha kraften och modet att vara det även i denna del av Europa. Men arbetet med att ens tänka på vad detta kan komma att innebära har knappt börjat. Bosnien visade brutaliteten i de etniska konflikter som blir allt mer påtagliga i världens olika delar, och som ofta beskrivs som en av de svåraste utmaningar som vi kommer att ställas inför. Jag tror att det vore oklokt att underskatta de svårigheter som konfrontationen mellan kulturer kan innebära. Men jag vill samtidigt gärna tro att såväl Bosnien som regionen i dess helhet en dag skulle kunna visa vägen till den integration som gör att dessa motsättningar gradvis kan övervinnas. Det finns traditioner som det borde vara möjligt att återknyta till. I dag är det inte lätt att i något av länderna i regionen tala om integration och samverkan och att bygga nya nätverk för att åter knyta samman det som med brutalt våld nu sprängts isär. Jag mötte ofta ett hårt motstånd. Ibland kände jag mig som det måste ha känts för den som till äventyrs försökte att predika Kalmarunionens fördelar strax efter Stockholms blodbad. Men i dag är läget i vår del av Europa annorlunda än vad det var då. Vi har i modern tid sett hur forna fiender har kunnat förenas i långtgående integration och försoning över slagfälten vid Verdun och Somme. Det finns ingen inneboende anledning till att det som varit möjligt i Europas andra delar inte också skulle vara möjligt i denna. Svårigheterna är förvisso större, utmaningen detta innebär för det samlade internationella samfundet mer massiv, men därmed också de fördelar som står att vinna.